Договорные отношения - на новый уровень

Доктор юридических наук, профессор Башгосуниверситета Фларит Муратшин известен своими трудами по проблемам федерализма, федеративных отношений в России. Ниже публикуем очередную его статью по этой теме.

"Недавно Президент Российской Федерации В.В. Путин внес на утверждение в Государственную Думу подписанный им и Президентом Республики Татарстан 4 ноября этого года новый двусторонний Договор между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан.

Это событие не прошло незамеченным в политических кругах страны. Одни поспешили оценить этот шаг Президента России как исключение из общего правила. Так, первый вице-спикер нижней палаты парламента страны Олег Морозов, подчеркивая уникальность данного случая, заявил, что только два субъекта могут претендовать на договорные отношения с федеральным Центром - Татарстан и Чеченская Республика, исключив тем самым такую перспективу для остальных субъектов Федерации. Другие, например Председатель Государственного Собрания Республики Башкортостан Константин Толкачев, убеждены в том, что каждый субъект Российской Федерации вправе претендовать на свое неотъемлемое право выстраивать договорные взаимоотношения с Центром. Что касается высказывания Олега Морозова, то по мнению спикера башкортостанского парламента, такая позиция представляется не совсем аргументированной и далекой от реалий современного российского государствоведения.

Не осталась в стороне и общественность республики. 14 ноября в городе Уфе на учредительном собрании было создано общественное движение "За федеративную Россию!". Его организаторами выступили целый ряд политических и общественных объединений, национально- культурные центры башкир, марийцев, украинцев, немцев, татар, общественные организации инвалидов боевых действий и студентов, Союз юристов Республики Башкортостан.

Собравшиеся приняли Заявление, в котором подчеркивается, что федеративное устройство является фундаментом могущества России, единственно возможным в условиях многонациональной и многоконфессиональной страны путем развития российской государственности. Одновременно с этим было признано, что есть еще немало партий, государственных деятелей, политиков, посягающих на федерализм, желающих построить унитарное государство. Участники учредительного собрания призвали депутатов республиканского парламента принять специальное обращение к органам исполнительной и законодательной власти Российской Федерации с целым рядом требований, в числе которых и активизация работы по подписанию нового Договора о разграничении полномочий между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан.

В средствах массовой информации и на интернет-сайтах произошедшее было оценено неоднозначно. Кто-то безоговорочно поддержал создание нового общественного движения, а кое-кто вновь, как это было в недавнем прошлом, усмотрел в его создании призрак сепаратизма, стремление Башкортостана стать "более равным среди равных".

Невольно задаешься вопросами: "Почему так много споров вокруг договорных отношений Республики Башкортостан с федеральным Центром? Соответствует ли Конституции Российской Федерации договорная практика? Зачем республике нужен Договор с Россией?"

Ответить на все эти вопросы невозможно, если не учитывать федеративную природу российского государства. Основной вопрос любого федеративного государства - разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерального и регионального уровней. В соответствии со статьей 11 Основного закона страны, такое разграничение властных полномочий осуществляется самой Конституцией России, а также Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Как видим, сама Конституция двусторонние договоры федерального Центра с субъектами Федерации поставила в один ряд с Конституцией России и Федеративным договором от 31 марта 1992 года. Противники договорных отношений, по всей вероятности, давно не заглядывали в Конституцию России, если вопреки очевидным вещам продолжают твердить об антиконституционности двусторонних договоров.

Для Республики Башкортостан договорная практика сегодня - это не только веление времени, но и попытка сохранить апробированный веками опыт формирования конструктивных отношений с центральной властью на взаимовыгодных условиях.

В следующем году республика отметит 450-летие добровольного вхождения Башкирии в состав Российского государства. Как известно, этот процесс происходил на договорной основе путем заключения соглашений с царским правительством об особом статусе края.

Говоря о договорных взаимоотношениях с Россией, к сожалению, нередко вольно или невольно упускают из виду и то, что Башкирская автономная республика как составная часть РСФСР была образована в марте 1919 года на основе специального Соглашения Башкирского правительства с Центральной Советской Властью о советской автономии Башкирии. Это был первый и единственный случай создания автономной республики на договорной основе. К сожалению, данное Соглашение как действующий нормативный правовой акт просуществовало чуть больше года. Уже 19 мая 1920 года принятием Декрета ВЦИК "О государственном устройстве Автономной Советской Башкирской Республики" его действие фактически было прекращено. Но, несмотря на это, соглашение об образовании Башкирской автономной республики сыграло важную, если не решающую, роль в выборе федеративной модели государственного устройства тогдашней России, в определении правового статуса автономных республик.

В создании современной федеративной России нельзя не отметить значение Федеративного договора от 31 марта 1992 года и Приложения к нему от Республики Башкортостан. Значение Федеративного договора в истории российской государственности заключается, прежде всего, в том, что он фактически открыл дорогу к превращению России в действительную, реальную федерацию. Не случайно, Федеративный договор уже 12 апреля 1992 года был включен составной частью в действовавшую тогда Конституцию Российской Федерации.

Для нашей республики особое значение имеет, конечно же, Приложение к Федеративному договору от Республики Башкортостан. Оно выходит далеко за пределы обычных двусторонних договоренностей. Его подписанием стороны подтвердили особый статус Республики Башкортостан как полноправного государства в составе Российской Федерации, обоюдно признали многие положения Декларации о государственном суверенитете Башкортостана.

Важно также напомнить, что в 1993 году в Республике Башкортостан был проведен референдум, на котором жителям республики было предложено ответить на вопрос: "Считаете ли вы, что Республика Башкортостан в интересах ее народов должна иметь экономическую самостоятельность и договорные отношения с Российской Федерацией на основе Федеративного договора и Приложения к нему от Республики Башкортостан?" Из 1 миллиона 995 тысяч принявших участие в референдуме более полутора миллионов избирателей, или 75,5 процента всех голосовавших, однозначно и убедительно высказались "за". Весь мировой опыт свидетельствует о том, что это выдающийся показатель единства мнения народа по вынесенному на референдум политико-правовому вопросу.

Именно опираясь на мнение народа, высказанное на референдуме, был заключен двусторонний Договор Российской Федерации и Республики Башкортостан от 3 августа 1994 года "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан".

Не случайно Президент Российской Федерации В.В.Путин в письме в адрес Государственного Собрания Республики Башкортостан в 2000 году назвал этот Договор главным правовым актом, характеризующим взаимоотношения Российской Федерации и Республики Башкортостан.

Подобные договоры к середине 90-х годов заключили более 40 субъектов Российской Федерации. Однако вскоре, к сожалению, отношение к ним стало меняться. В связи с решением Конституционного суда Российской Федерации, допустившим разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти федеральными законами, некоторые политики стали говорить о закате договорной практики и необходимости дальнейшего регулирования всех этих вопросов исключительно федеральными законами. А отдельные политики договорились до того, что заключение двусторонних договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерального и регионального уровней признали вынужденной мерой, политическим маневром, на который пошло федеральное руководство в условиях своей слабости для сохранения целостности России.

Сегодня становится все более очевидным, что в вопросе разграничения полномочий между органами государственной власти федерального и регионального уровней нельзя уповать только на федеральные законы, видеть в них некую панацею от всех болезней федерализма.

Конечно, Конституция Российской Федерации провозгласила обеспечение равенства всех субъектов Федерации. И достичь этого равенства, конечно же, легче федеральными законами, которые устанавливают единые для всех регионов правовые рамки. Но юридическое равенство не тождественно равенству фактическому. Для реализации прав субъектов, закрепленных конституционным и текущим федеральным законодательством, необходимы экономические, политические и организационные возможности. А они-то у каждого субъекта различны. Это обусловлено разным состоянием социально-экономического развития, размерами территории, географическим положением, численностью населения, исторически сложившейся структурой производства и так далее. Поэтому только договоры могут оптимально и полно обеспечить использование имеющихся у регионов возможностей в интересах реализации принадлежащих им полномочий. Нужно четко осознавать, что договоры не направлены на создание каких-то особых привилегий. Скорее наоборот, субъекты, их подписавшие, берут на себя повышенную ответственность перед Центром и населением региона.

Нередко правовую природу двусторонних договоров между Российской Федерацией и ее субъектами о разграничении предметов ведения и полномочий смешивают с правовой природой соглашений, заключаемых между органами исполнительной власти федерального и регионального уровней. Доводится порой слышать утверждение, что возможность подписания межправительственных соглашений лишает смысла заключение самих договоров.

В этой связи хочется обратить внимание на то, что двусторонние договоры - это особый источник права, имеющий конституционное значение. О них идет речь в статье 11 Конституции Российской Федерации. Поэтому и отношение к ним должно быть не как к рядовым межведомственным соглашениям, а такое же как, например, к Федеративному договору. Отсюда и юридическая сила этих договоров значительно выше, чем у соглашений. Их нельзя рассматривать как обычные подзаконные акты. Место этих договоров в системе российского законодательства следовало бы определить сразу же после Конституции Российской Федерации и учредительных документов субъектов Федерации. К сожалению, до сих пор в Российской Федерации нет федерального закона, устанавливающего иерархию нормативных правовых актов, который позволил бы четко определить место двусторонних договоров среди других правовых актов.

Нельзя забывать известный юридический постулат - применение единых правовых шаблонов к фактически неравным субъектам всегда приводит к умалению прав одних и созданию преимуществ для других. Подобные попытки, при всей их внешней привлекательности, крайне опасны для самостоятельности и самобытной жизни не только народов и территорий, но и всего государства. Только договоры обладают уникальными свойствами. Они заключаются по согласию и отражают добрую волю центра и регионов, и не могут быть расторгнуты в одностороннем порядке. В условиях все еще формирующейся федерации в России именно двусторонние договоры способны послужить пусть не универсальным, но гибким и эффективным средством гармонизации интересов наций, народов, проживающих в различных частях страны.

Конечно, сегодня было бы наивно и недальновидно требовать от центра заключения двусторонних договоров со всеми субъектами Федерации. Если в 90-х годах, в условиях "дефицита федеральных законов", договоры восполняли пробел в федеральном законодательстве, то позже, после создания на федеральном уровне необходимой правовой базы, ситуация заметно изменилась. Сам факт того, что в середине 90-х годов подавляющее большинство регионов, особенно краев и областей, легко отказалось от своих договоров, как раз свидетельствует о том, что такие договоры им стали просто не нужны. Другое дело - национальные республики в составе России, имеющие целый комплекс национальных, социальных, религиозных и иных особенностей. Здесь и сегодня без договоров трудно обойтись.

Новые договоры могут и не быть такими всеобъемлющими, солидными по объему, как Договор 1994 года. Главное, чтобы сохранялась реальная возможность, в тех случаях, когда это необходимо, урегулировать сложные вопросы между Центром и регионами более гибко, на взаимовыгодной основе. Новые договоры должны стать эффективным правовым средством, позволяющим в отдельных субъектах Российской Федерации, в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", устанавливать иное разграничение полномочий, чем это закреплено в федеральных законах.

Не будет преувеличением сказать, что договорная практика в принципе уже доказала свою жизнеспособность в решении стоящих перед Россией задач. Она продемонстрировала, что может стать действенным механизмом практического перехода к демократической, основанной на принципах справедливости политической организации сложного по своему составу, многоликого российского общества. Отрадно, что сегодня дальнейшее развитие договорных отношений поддержал Президент России В.В.Путин, заявивший на заседании Госсовета в 2005 году: "Сейчас, когда у всех нас есть уверенность в силе и прочности нашего государства, появилась реальная возможность повысить роль и самостоятельность регионов". По его оценке, это не сиюминутная, а перспективная и долговременная задача.

Следует всем осознать, что только развивая договорную практику, постоянно опираясь на нее, можно выстроить в нашей стране неповторимую и уникальную Федерацию, которая будет отвечать законным интересам народов, проживающих на ее огромных просторах. Интересы регионов и народов - это и есть подлинные интересы России. А тезис о том, что "сильные регионы - это всегда сильный Центр" никогда не терял и не может потерять своей актуальности. Автор: