СТАНЕТ ЛИ ОБЪЕДИНЕНИЕ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ НОВЫМ ВЕКТОРОМ ФЕДЕРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ?

Сделан первый шаг по объединению российских регионов: губернатор Пермской области Юрий Трутнев и глава Коми-Пермяцкого автономного округа Геннадий Савельев подписали договор и меморандум о создании нового субъекта Федерации путем объединения двух административно-территориальных единиц.

Это означает, что разговоры об укрупнении российских регионов, которые с разной степенью эмоций, аргументов и политических оттенков велись не один год и многими воспринимались как прощупывание почвы и не более, переводятся в практическую плоскость. Значит перекройка административно-территориального устройства становится одним из направлений федеративной реформы в стране. Она дополняет направления "главного удара", на которых федеральный Центр сконцентрировал свои усилия в последние годы. В принципе уже можно говорить об определенных результатах этих марш-бросков на ту Россию, что находится за пределами Садового кольца.

Во-первых, это приведение нормативно-правовых актов субъектов в соответствие с федеральным законодательством, а точнее их унификация, без учета мнения и законодательной инициативы самих регионов. И дело не в отсутствии инициативы у региональных законодателей. Просто большинство законопроектов из провинции бракуется. В прессе прошла информация о том, что это обстоятельство наконец заинтриговало Совет Федерации (хотя представителей регионов, заседающих там, это могло бы обеспокоить и раньше). В результате на свет появилась аналитическая записка, в которой приведены весьма красноречивые цифры: с 1993 по 2003 год регионы внесли 1359 законодательных инициатив, однако только 29 из них стали законами. Выходит федеральный законодатель счел заслуживающим внимания только два процента предложенных региональных законопроектов. Такой "учет" мнения региональных законодателей уже вызвал с их стороны ряд исков к Государственной Думе, обвиняющих ее депутатов в нарушении российской Конституции, дающей республикам и областям право участвовать в формировании федерального законодательства. И дело тут вовсе не в плохом качестве поступающих законопроектов - чаще всего их отклонение Думой объясняется неправильным юридическим и техническим оформлением документов или другими подобными формальными предлогами. Скорее всего, дело в принципиальной позиции тех, кто сегодня олицетворяет собой центральную власть, в смысле "мне сверху видно все". А ведь для регионов зачастую это единственный способ обратить внимание Центра на ту или иную проблему. Среди самых законодательно активных регионов по итогам этого десятилетия называются республики Башкортостан, Карелия, Саха(Якутия), Краснодарский, Алтайский и Приморский края, Волгоградская, Кемеровская, Московская, Тюменская и Сахалинская области, Москва и Санкт-Петербург. Поскольку "точечные" обращения регионов легко отметаются, сейчас, по сообщениям СМИ, Совет Федерации намерен будировать вопрос о праве консолидированной законодательной инициативы регионов, чтобы увеличить их шансы быть услышанными. Так обстоит дело с приведением в соответствие регионального и федерального законодательства.

Второе направление "оптимизации" федеративных отношений в стране оказалось чуть ли не самым болезненным для регионов. Речь идет об изменении межбюджетных отношений - нарушен основополагающий принцип бюджетного федерализма, зафиксированный в Бюджетном кодексе: доходы Центра и регионов в консолидированном бюджете страны должны соотноситься 50 на 50. В прошлом году это соотношение уже составило 63 на 37 процентов в пользу Центра. Результаты для регионов очевидны: усилившаяся финансовая зависимость от Центра, потеря свободы экономического маневра, растущее регулирование всех экономических процессов. А финансовое выравнивание регионов, которое заявляется одним из основных мотивов этих новаций, привело к резкому увеличению налоговой нагрузки на регионы-доноры. Последствия - еще четыре года назад таких субъектов Федерации было двенадцать, они формировали две трети доходов федерального бюджета. Сегодня их осталось семь-восемь. Эксперты отмечают, что не на пользу регионам идет и фактическое торможение, если не сказать прекращение, деятельности межрегиональных ассоциаций экономического сотрудничества, то есть горизонтальной интеграции. Взамен идет концентрация ресурсов в семи федеральных округах под руководством полпредов Президента. Усиливается экономическое манипулирование субъектами Федерации, но оно не дает ощутимых позитивных результатов для регионов.

Именно отсутствие реального позитива широко объявленной федеративной реформы вызывает раскрутку новых ее направлений. Регионы ждут практических результатов работы комиссии под руководством Дмитрия Козака, которая занимается действительно ключевой проблемой федеративного государства - разграничением полномочий между разными уровнями власти. Но два законопроекта, переданных комиссией на рассмотрение Госдумы, встретили неоднозначную реакцию всех заинтересованных - и, прежде всего, регионов. Вопросов к этим проектам явно больше, чем ответов. Раз нет четкого решения основного вопроса, как можно идти дальше?

Но, видимо, именно поэтому вдруг на полном серьезе начинается раскрутка идеи перекройки административно-территориального устройства страны. Особенно она будируется в сложноподчиненных субъектах Федерации. Как было сказано, уже решенным и одобренным сверху считается объединение Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, предполагают возможность проведения референдума по этому вопросу на обеих территориях уже в декабре, одновременно с думскими выборами. Другая ситуация в Красноярском крае, где экономически успешные северные Таймырский и Эвенкийский автономные округа не намереваются объединяться, или в Тюменской области с ее мощными сырьевыми гигантами - Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами, которые тоже не рвутся сливаться с областью. И тем не менее разговоры о потенциальном объединении и этих регионов не прекращаются и инициируются, конечно, не отсюда. Эта "психическая" атака на автономные округа - признак того, что они могут первыми попасть под экпериментальную перекройку. И законопроект комиссии Козака "Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", лишает автономные округа многих полномочий, прежде всего, права распоряжения недрами и доходами от их разработок. И подготавливает законодательную почву для "наезда" на них. Насколько далеко идут планы тех, кто всерьез озабочен изменением административного деления в стране? Кто сейчас ответит на этот вопрос?

Российский Президент, вроде бы, не поддерживает эту идею. В регионах тем более к ней относятся настороженно (за редким исключением, вроде губернатора Ярославской области Анатолия Лисицына, который засветился в числе ее инициаторов). Особенно сдержанно к ней относятся в национальных республиках. Президент Башкортостана Муртаза Рахимов, поддержал решение об объединении Коми-Пермяцкого автономного округа и Пермской области, назвав его правильным шагом, направленным на экономический подъем, повышение уровня жизни и численности населения регионов. По его мнению, маленькие регионы, являющиеся по ряду объективных причин дотационными, целесообразно укрупнять с целью экономии государственных средств на содержание управленческого аппарата, увеличения экономического потенциала хозяйствующего субъекта, но делать это необходимо очень продуманно. Однако Муртаза Рахимов дал понять, что Башкортостан и в перспективе не будет объединяться с каким-либо из соседних регионов, потому что это большая территориально и экономически самодостаточная республика, что позволяет ей быть одним из регионов-доноров госбюджета страны.

Учитывая уже проявившиеся весьма неоднозначные результаты федеративной реформы, ее пробуксовку в принципиально важной сфере разграничения полномочий, стоит ли намечать новые векторы перестройки Федерации? Впрочем, у нас процесс реформирования то одного, то другого уже стал хроническим, как бы сутью нашего существования, и создает иллюзию обновления и движения. В общем, на месте не стоим, вопрос - а куда идем-то?

Автор: Марина Шумилова