3 августа исполняется 14-я годовщина подписания Договора
"О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий
между органами государственной власти Российской Федерации и органами
государственной власти Республики Башкортостан". Рабочей группой
от нашей республики, участвовавшей в разработке этого Договора,
руководил Мансур Аюпов, бывший тогда Государственным секретарем РБ.
В беседе с корреспондентом агентства "Башинформ" ректор Башкирской
академии государственной службы и управления при Президенте РБ Мансур
Аюпов высказал свой взгляд на этот важнейший правовой документ и
сегодняшнюю ситуацию в отношениях центра и регионов.
- Мансур Анварович, какова предыстория подписания Договора о
разграничении полномочий?
- Прежде всего, отмечу главное - двусторонние договоры о разграничении
полномочий сыграли большую роль в становлении реальной государственности
республик, способствовали установлению баланса в отношениях центра и
регионов, существенно разрядили общественную напряженность,
сохранявшуюся на протяжении ряда постперестроечных лет. Вспомните
начало 90-х годов прошлого века, в Башкортостане кипели митинговые
страсти вокруг экологических, национальных проблем, вопросов межнациональных
отношений. Большая дискуссия велась по поводу ущемленности политических и
социально-экономических прав республики, возникли национальные
общественные организации, которые требовали отстоять права Башкортостана.
Верховный Совет республики, который возглавил в начале 90-х годов
Муртаза Губайдуллович Рахимов, взял ситуацию под свой контроль, не
позволив эмоциям перерасти в опасные конфликты, предотвратив
возможную конфронтацию в обществе. Главной своей целью руководство
республики провозгласило расширение политических прав и укрепление
экономической самостоятельности Башкортостана. Необходимость такой
стратегии была очевидна - республика, входя в первую десятку регионов
Российской Федерации по производству промышленной и сельскохозяйственной
продукции, десятилетиями оставалась на 50-70-м местах в стране по
выпуску потребительских товаров, развитию сферы услуг, по важнейшим
социальным параметрам.
Для изменения сложившейся ситуации нужны были принципиальные перемены.
Важными стратегическими шагами руководства Башкортостана стали
принятие Декларации о государственном суверенитете республики
11 октября 1990 года и подписание в марте 1992 года Федеративного договора,
сформулировавшего принципы построения действительно федеративного
государства. Именно тогда мы обратились к президенту Борису Ельцину
с просьбой о разработке и подписании Договора о разграничении полномочий
между Российской Федерацией и Башкортостаном, который должен был уточнить
компетенцию федеральных и республиканских властей, позволил бы более
гибко управлять развитием республики. Мы стремились донести
наше видение перспективного развития республики в рамках федеративного
государства. Ведь когда страна развивается не только по указаниям
"сверху", но и учитывается инициатива "снизу", в этом и заключается
подлинная демократия. Борис Николаевич очень внимательно относился
к регионам, особенно к Башкортостану и Татарстану, которые в тот
сложный период по сути сохранили Россию от распада. Мы получили "добро"
Бориса Ельцина на разработку Договора.
- И как же шла работа над ним?
- Представьте себе, очень продуктивно, несмотря на то, что со стороны
Российской Федерации в состав рабочей группы вошли представители 32(!)
министерств и ведомств. Большую роль в этом сыграл руководитель
рабочей группы, вице-премьер, министр по делам национальностей Сергей
Шахрай, очень умный и тактичный человек, который был настроен на
компромисс и взаимное понимание. Если наши доводы были более
убедительны, он всегда соглашался с ними. В группе работали
профессионалы. При разработке договора широко использовался
мировой опыт в сфере федеративных отношений. Тогда я в очередной раз
убедился, насколько взаимное стремление услышать и понять друг друга
повышает КПД коллектива.
Хочу отметить немаловажное обстоятельство: Конституция России
и договоры с Башкортостаном и Татарстаном разрабатывались одновременно,
во взаимосвязи. Именно поэтому в Основном Законе страны появилась
статья 11, где было записано: "Разграничение предметов ведения и
полномочий в России осуществляется Конституцией Российской Федерации,
Федеративным и иными договорами". Более того, и в Конституцию, и в
договоры разработчики этих документов закладывали понятие суверенитета
субъекта Российской Федерации, суверенитета республики. Именно поэтому
статья 73 Основного Закона гласит: "Вне предметов ведения, закрепленных
за Российской Федерацией, вся полнота государственной власти принадлежит
субъекту Федерации". Это и есть формула ограниченного суверенитета
субъекта Федерации в составе единого государства. А конкретизируют и
реализуют это понятие договоры о разграничении полномочий. Тем более,
что Договор Башкортостана с Российской Федерацией имеет свои исторические
корни. Начиная с добровольного присоединения Башкирии к Русскому
государству в XVI веке, несмотря на смену эпох и поколений, договорность
во взаимоотношениях с Москвой, с Россией так или иначе сохранялась.
- Как вы оцениваете Договор и его значимость для республики?
- Договор, подписанный 3 августа 1994 года, наделил нашу республику
широкими полномочиями. К ведению Башкортостана были отнесены 17 важнейших
областей экономики, государственного и политического устройства,
в их числе - бюджет, законодательство, исполнительные и правоохранительные
органы, социально-экономические программы и т.д. Практически,
кроме вопросов обороны, денежной единицы и субъектности международного
права, все остальные полномочия были переданы республике.
В то же время общие рамочные условия развития определялись федеральными
законами и нормами. Договор содержит и положение о согласовании
конституционного и текущего законодательства Российской Федерации и
Республики Башкортостан, в котором предусмотрено, что возможное
возникновение противоречий и расхождений в этой сфере должно
решаться путем использования согласительных процедур и переговоров.
Безусловно, договорное разграничение компетенции федеральных и
республиканских органов власти позволило более эффективно управлять
развитием республики, сочетая государственное регулирование с рыночными
механизмами. В результате Башкортостан получил возможность реализовать
собственный вариант реформирования, наиболее соответствующий его
традициям и интересам. Республика взяла на себя те полномочия, а значит
и ту долю ответственности, которые соответствовали ее потенциалу.
И конкретные результаты показывают, что эта ноша оказалась "по плечу".
Сегодня Башкортостан - политически стабильный и экономически сильный
регион, один из доноров федерального бюджета, развивающийся на базе
собственных ресурсов. Республика самостоятельно решает свои проблемы
и полностью выполняет свои обязательства перед Федерацией. Договор
стал действенным рычагом ее поступательного развития.
- Мансур Анварович, не секрет, что сегодня политическая ситуация
в стране значительно изменилась, и договоры с субъектами Российской
Федерации "ушли в небытие". Что вы думаете по этому поводу?
- Весь постперестроечный период у нас идет политико-трансформационный
процесс, который предполагает не только линейное движение, но и
разнонаправленность и разновекторность. Это мы наблюдаем на практике.
Я абсолютно убежден, что многонациональность нашего государства
должна определять политическую основу его развития и выбор
ориентиров на перспективу. Советское государство учитывало этот
важнейший фактор, но своеобразно - нации имели разный статус, в
соответствии с формой их государственных образований, - союзная республика,
автономная республика, автономный округ. Это создавало определенную
"разносортность" народов в рамках единого государства, которая
всегда вызывала много вопросов и, в конечном итоге, привела
к этнополитическому конфликту, распаду Советского Союза.
Только собственное государство может дать этносу возможности для
развития. В условиях многонационального государства определенный
набор прав, который обеспечивает это, дают и реализуют национальные
республики. Если этот механизм начинает давать сбои, неизбежно возникает
напряженность, которая приводит к кризису. Сегодня этнический фактор
у нас опять ушел на "второй план". Его не принимают во внимание
при разработке государственной политики, принятии стратегических
решений. И это в то время, когда в мире возрождаются национальные
процессы, растет национальный деструктивизм. Более того, национальный
деструктивизм становится проблемой номер один.
Вот сейчас многие видные российские политики, ученые говорят -
"давайте развивать здоровый национализм", подразумевая под этим
патриотизм. А я убежден, что национализм не может быть здоровым,
национализм определенной нации всегда вызывает настороженную
реакцию у других народов. Нормальный баланс интересов дает только
подлинно федеративное государство.
Нынешняя политическая ситуация - укрепление властной вертикали
во всех ее проявлениях - говорит о том, что демократический федерализм,
который формировался в 90-х годах, остался только в Конституции.
Реальное содержание опять ушло, мы возвращаемся к государственной
Федерации советского образца. О чем говорить, когда 64 процента налогов,
собранных на территории республики, отправляется в центр.
Это лишает регионы стимула зарабатывать средства. Стоит ли
удивляться, что дотационных регионов все больше, а регионов-доноров -
все меньше.
Договор - универсальное средство, позволяющее обеспечить
сочетание даже противоречивых интересов. У нас с Россией они не являются
противоречащими друг другу, тем не менее разного уровня интересы у
центра и у субъектов Федерации всегда есть. Договорная практика
позволяет находить необходимый баланс. Иначе невозможно сохранить
целостность страны со столь неоднородным населением и неравномерным
развитием территорий. Федерация от унитарного государства отличается
тем, что в ней невозможно изменить "соотношение сил" в одностороннем
порядке. Договоры с регионами в дополнение к Конституции РФ - правовое
подтверждение этого.
Автор: Марина Шумилова