Мансур Аюпов: "Нормальный баланс интересов дает только подлинно федеративное государство"

3 августа исполняется 14-я годовщина подписания Договора "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан". Рабочей группой от нашей республики, участвовавшей в разработке этого Договора, руководил Мансур Аюпов, бывший тогда Государственным секретарем РБ. В беседе с корреспондентом агентства "Башинформ" ректор Башкирской академии государственной службы и управления при Президенте РБ Мансур Аюпов высказал свой взгляд на этот важнейший правовой документ и сегодняшнюю ситуацию в отношениях центра и регионов.

— Мансур Анварович, какова предыстория подписания Договора о разграничении полномочий?

— Прежде всего, отмечу главное — двусторонние договоры о разграничении полномочий сыграли большую роль в становлении реальной государственности республик, способствовали установлению баланса в отношениях центра и регионов, существенно разрядили общественную напряженность, сохранявшуюся на протяжении ряда постперестроечных лет. Вспомните начало 90-х годов прошлого века, в Башкортостане кипели митинговые страсти вокруг экологических, национальных проблем, вопросов межнациональных отношений. Большая дискуссия велась по поводу ущемленности политических и социально-экономических прав республики, возникли национальные общественные организации, которые требовали отстоять права Башкортостана.

Верховный Совет республики, который возглавил в начале 90-х годов Муртаза Губайдуллович Рахимов, взял ситуацию под свой контроль, не позволив эмоциям перерасти в опасные конфликты, предотвратив возможную конфронтацию в обществе. Главной своей целью руководство республики провозгласило расширение политических прав и укрепление экономической самостоятельности Башкортостана. Необходимость такой стратегии была очевидна — республика, входя в первую десятку регионов Российской Федерации по производству промышленной и сельскохозяйственной продукции, десятилетиями оставалась на 50-70-м местах в стране по выпуску потребительских товаров, развитию сферы услуг, по важнейшим социальным параметрам.

Для изменения сложившейся ситуации нужны были принципиальные перемены. Важными стратегическими шагами руководства Башкортостана стали принятие Декларации о государственном суверенитете республики 11 октября 1990 года и подписание в марте 1992 года Федеративного договора, сформулировавшего принципы построения действительно федеративного государства. Именно тогда мы обратились к президенту Борису Ельцину с просьбой о разработке и подписании Договора о разграничении полномочий между Российской Федерацией и Башкортостаном, который должен был уточнить компетенцию федеральных и республиканских властей, позволил бы более гибко управлять развитием республики. Мы стремились донести наше видение перспективного развития республики в рамках федеративного государства. Ведь когда страна развивается не только по указаниям "сверху", но и учитывается инициатива "снизу", в этом и заключается подлинная демократия. Борис Николаевич очень внимательно относился к регионам, особенно к Башкортостану и Татарстану, которые в тот сложный период по сути сохранили Россию от распада. Мы получили "добро" Бориса Ельцина на разработку Договора.

— И как же шла работа над ним?

— Представьте себе, очень продуктивно, несмотря на то, что со стороны Российской Федерации в состав рабочей группы вошли представители 32(!) министерств и ведомств. Большую роль в этом сыграл руководитель рабочей группы, вице-премьер, министр по делам национальностей Сергей Шахрай, очень умный и тактичный человек, который был настроен на компромисс и взаимное понимание. Если наши доводы были более убедительны, он всегда соглашался с ними. В группе работали профессионалы. При разработке договора широко использовался мировой опыт в сфере федеративных отношений. Тогда я в очередной раз убедился, насколько взаимное стремление услышать и понять друг друга повышает КПД коллектива.

Хочу отметить немаловажное обстоятельство: Конституция России и договоры с Башкортостаном и Татарстаном разрабатывались одновременно, во взаимосвязи. Именно поэтому в Основном Законе страны появилась статья 11, где было записано: "Разграничение предметов ведения и полномочий в России осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративным и иными договорами". Более того, и в Конституцию, и в договоры разработчики этих документов закладывали понятие суверенитета субъекта Российской Федерации, суверенитета республики. Именно поэтому статья 73 Основного Закона гласит: "Вне предметов ведения, закрепленных за Российской Федерацией, вся полнота государственной власти принадлежит субъекту Федерации". Это и есть формула ограниченного суверенитета субъекта Федерации в составе единого государства. А конкретизируют и реализуют это понятие договоры о разграничении полномочий. Тем более, что Договор Башкортостана с Российской Федерацией имеет свои исторические корни. Начиная с добровольного присоединения Башкирии к Русскому государству в XVI веке, несмотря на смену эпох и поколений, договорность во взаимоотношениях с Москвой, с Россией так или иначе сохранялась.

— Как вы оцениваете Договор и его значимость для республики?

— Договор, подписанный 3 августа 1994 года, наделил нашу республику широкими полномочиями. К ведению Башкортостана были отнесены 17 важнейших областей экономики, государственного и политического устройства, в их числе — бюджет, законодательство, исполнительные и правоохранительные органы, социально-экономические программы и т.д. Практически, кроме вопросов обороны, денежной единицы и субъектности международного права, все остальные полномочия были переданы республике. В то же время общие рамочные условия развития определялись федеральными законами и нормами. Договор содержит и положение о согласовании конституционного и текущего законодательства Российской Федерации и Республики Башкортостан, в котором предусмотрено, что возможное возникновение противоречий и расхождений в этой сфере должно решаться путем использования согласительных процедур и переговоров.

Безусловно, договорное разграничение компетенции федеральных и республиканских органов власти позволило более эффективно управлять развитием республики, сочетая государственное регулирование с рыночными механизмами. В результате Башкортостан получил возможность реализовать собственный вариант реформирования, наиболее соответствующий его традициям и интересам. Республика взяла на себя те полномочия, а значит и ту долю ответственности, которые соответствовали ее потенциалу. И конкретные результаты показывают, что эта ноша оказалась "по плечу". Сегодня Башкортостан — политически стабильный и экономически сильный регион, один из доноров федерального бюджета, развивающийся на базе собственных ресурсов. Республика самостоятельно решает свои проблемы и полностью выполняет свои обязательства перед Федерацией. Договор стал действенным рычагом ее поступательного развития.

— Мансур Анварович, не секрет, что сегодня политическая ситуация в стране значительно изменилась, и договоры с субъектами Российской Федерации "ушли в небытие". Что вы думаете по этому поводу?

— Весь постперестроечный период у нас идет политико-трансформационный процесс, который предполагает не только линейное движение, но и разнонаправленность и разновекторность. Это мы наблюдаем на практике. Я абсолютно убежден, что многонациональность нашего государства должна определять политическую основу его развития и выбор ориентиров на перспективу. Советское государство учитывало этот важнейший фактор, но своеобразно — нации имели разный статус, в соответствии с формой их государственных образований, — союзная республика, автономная республика, автономный округ. Это создавало определенную "разносортность" народов в рамках единого государства, которая всегда вызывала много вопросов и, в конечном итоге, привела к этнополитическому конфликту, распаду Советского Союза.

Только собственное государство может дать этносу возможности для развития. В условиях многонационального государства определенный набор прав, который обеспечивает это, дают и реализуют национальные республики. Если этот механизм начинает давать сбои, неизбежно возникает напряженность, которая приводит к кризису. Сегодня этнический фактор у нас опять ушел на "второй план". Его не принимают во внимание при разработке государственной политики, принятии стратегических решений. И это в то время, когда в мире возрождаются национальные процессы, растет национальный деструктивизм. Более того, национальный деструктивизм становится проблемой номер один.

Вот сейчас многие видные российские политики, ученые говорят - "давайте развивать здоровый национализм", подразумевая под этим патриотизм. А я убежден, что национализм не может быть здоровым, национализм определенной нации всегда вызывает настороженную реакцию у других народов. Нормальный баланс интересов дает только подлинно федеративное государство.

Нынешняя политическая ситуация — укрепление властной вертикали во всех ее проявлениях — говорит о том, что демократический федерализм, который формировался в 90-х годах, остался только в Конституции. Реальное содержание опять ушло, мы возвращаемся к государственной Федерации советского образца. О чем говорить, когда 64 процента налогов, собранных на территории республики, отправляется в центр. Это лишает регионы стимула зарабатывать средства. Стоит ли удивляться, что дотационных регионов все больше, а регионов-доноров - все меньше.

Договор — универсальное средство, позволяющее обеспечить сочетание даже противоречивых интересов. У нас с Россией они не являются противоречащими друг другу, тем не менее разного уровня интересы у центра и у субъектов Федерации всегда есть. Договорная практика позволяет находить необходимый баланс. Иначе невозможно сохранить целостность страны со столь неоднородным населением и неравномерным развитием территорий. Федерация от унитарного государства отличается тем, что в ней невозможно изменить "соотношение сил" в одностороннем порядке. Договоры с регионами в дополнение к Конституции РФ — правовое подтверждение этого.

Автор: Марина Шумилова